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中投顾问发布的《2017-2021年中国新能源产业投资分析及前景预测报告》指出近年来,全球投向可再生清洁能源,特别是风能、太阳能和燃料乙醇的资金数量激增。此次新投资浪潮的重要特点是风险资本的大量介入,以及众多国家政府的积极参与和推动。有一种共识正在形成:只有在新能源技术革命中走在前面,才有可能在未来的世界经济格局中占据优势地位。
在开发新能源问题上,过去流行一种自由经济理论支持的看法:能源体制的转化是一个市场进程,可以靠价格机制的引导完成。即石油资源一旦开始枯竭,油价就会作出反应,新能源的吸引力因而提高,成为投资开发的新目标。而政府的介入,只能干扰这一进程的自然发展,增加能源体制转换的成本。
现在越来越多的人看到,石油价格在一定时期的变化受多种因素影响,未必能反映石油供应的长期走势。尤其是在供应趋紧初期,油价更可能呈波浪起伏,而非直线上升。对于投资者来说,这种价格运作发出的信息是混乱的。实际情况是,石油价格的短期回落很容易动摇投资者的热情。此外,投机因素和泡沫的存在,也意味着资本市场的关注力往往不稳定,给可再生能源的发展带来很大的不确定因素。
鉴于新能源的技术突破往往需要至少几十年的持续投入,要保证有关项目能得到长期稳定的投资,政府的支持和扶助,显然是不可或缺的。
政府不仅要有支持可再生能源开发的意向和规划,还需尽早着手实施有力的推动措施。原因之一是新能源的发展仍有较长的路要走。到目前为止,几乎每种可再生能源的发展都面临重大技术障碍,其本身也存在不易克服的缺陷。有关研发工作取得的成果离真正的技术成熟和大规模工业应用仍有距离。尽早着手开发,就意味着能有更多的时间进行多方面的探索,试验不同解决方案,使能源体制的转换尽可能成为一个渐进的过程,降低变化的代价,减小其带来的震动和冲击。
另一个原因是,任何一种新能源的推广使用,甚至过渡性的能源转换,都涉及配套设施方面的巨大资源投入,需要从一开始就纳入通盘规划。发展中国家其实更应尽早将新能源经济的需要纳入基础建设规划:它们尚未建立起石油经济所需的全套基础设施,因此更有余地及早进行调整,减小投资的浪费,在基础建设方面避免走不必要的弯路。
提供财政“补贴”是各国政府扶助可再生能源企业的主要手段。这种支持包括向新能源产品的生产者提供资助和税收减免,以及给产品的购买者提供消费补贴和退税等方面的刺激,鼓励更多民众和企业尝试新能源产品。
补贴的主要作用在于减小新、旧能源产品在成本和价格方面的差距,从而削减新能源产品进入市场和扩大市场份额的主要障碍。这对于帮助新能源企业扩大生产,建立支撑新能源工业发展所需的市场规模,是重要的。
但补贴手段也有缺陷。一般来说,财政补贴的提供不可避免会受到以下变数的影响:政府的财政状况;政策目标的优先次序;民众对新能源的兴趣和热情往往随油价而变化。如果有关补贴安排带来过大的公共开支负担,它就很难成为长期的承诺。而补贴安排时效过短,或时断时续,其推动新产业发展的效果将有限。以美国的风电业发展为例,自20世纪末以来,美国风电业的产量经历过三个周期:每两年起伏一次。原因在于政府提供的税收优惠隔年需重新审议,不利于连贯实施。
为了减小可再生能源与传统能源之间的价格差距,除了向前者提供补贴,政府还可考虑对后者实施某种“惩罚”,例如征收排放税,让传统燃料的环境成本真正显露出来。实施这类政策可能触及一些工业部门的利益,也可能给消费者带来一定的价格负担。但这种办法可能更可持续:不增加公共财政的负担,征收的?羁勺糜诖俳褰嗄茉吹姆⒄。它还有利于保护环境,引导健康的能源消费。从长远计,政府至少可以将这两种办法结合起来使用,减少对“补贴”手段的过度依赖,增强扶助政策的有效性和稳定性。
在推动新能源发展方面,各国都高度重视推动技术突破。这很有道理:推广新能源的关键在于解决有关能源的使用效率和成本问题,这在很大程度上取决于科技创新。
但是,片面强调技术突破的重要性,将政策资源过度集中地投入选定的研发项目,也有可能导致政策失衡:忽视对市场环境和竞争机制等其它重要条件的建设和培育,削弱政策推动的整体效果。
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